Sintesa-sintesa untuk Gerakan Sosial Pemberantasan Korupsi

a workpaper

"Bila dikerangkakan untuk membangun sintesa yang akomodatif bagi keperluan  mengembangkan dan mengkonsolidasikan gerakan masyarakat sipil (gerakan sosial) antikorupsi, maka isu korupsi dalam aplikasinya dapat diturunkan dalam beberapa konteks tergantung pada tujuan yang ingin dicapai."

I. Pengantar

 Jika didekati pada ranah sosial-budaya, konsepsi korupsi, dalam konteks Indonesia mengalami tabrakan dengan konsepsi kekuasaan paternalistik-integralistik warisan masa lalu. Sehingga kebiasaan buruk itu menjadi sesuatu yang dianggap wajar dari pusat ke daerah-daerah : “Pejabat harus kelihatan kaya, punya mobil paling tidak tiga dan rumah megah tiga, sementara  rakyat tidaklah boleh terlihat lebih kaya dari pejabat.” Inilah nilai yang tertanam dalam lingkungan kita. Ini berarti bahwa ketika kita bicara tentang korupsi yang merupakan  aprosiasi  terhadap sumber daya publik, seharusnya hal tersebut merupakan pengkhianatan terhadap publik (sekaligus terhadap moral sosial dalam kerangka moral modern-state), namun malah dilihat sebagai sebuah kewajaran dan memunculkan toleransi terhadap praktek korupsi. Sesuatu yang seharusnya menjadi skandal (sesuatu menjadi skandal jika tidak sesuai dengan nilai yang dianut publik) malah menjadi tingkah laku yang diterima.

Pada sisi pandang diatas, maka korupsi di Indonesia juga mencakup adanya ketidaksesuaian antara moral negara modern yang coba kita laksanakan sejak negara ini dibentuk terhadap moral konsepsi kerajaan tradisional (integralistik) yang masih terlihat bekasnya sampai kini.

Pada ranah sosial-politik, lebih memudahkan untuk melihat proses pembentukan birokrasi di Indonesia, yang merupakan perkawinan antara warisan budaya paternalistik tersebut dengan konsep birokrasi model weberian yang diintrodusir selama masa kolonial Belanda. Perkawinan ini telah melahirkan birokrasi patron-client yang bekasnya sampai sekarang ini terrepresentasi dalam praktek pemerintahan yang tidak mengenal transparansi dan akuntabilitas sebagai akibat tidak adanya pemisahan yang tegas antara ranah pribadi dan ranah publik.

Paralel dengan ide demokrasi dan kapitalisme, korupsi bukanlah konsepsi yang lahir dari dinamika perkembangan sejarah Indonesia, melainkan diadopsi dari tradisi Eropa Barat dan Amerika. Pada sistem demokrasi telah dikenal adanya pemisahan antara ranah pribadi dan ranah publik sehingga penyalahgunaan  wewenang dalam jabatan publik adalah pengkhianatan terhadap kepercayaan publik (abuse of public trust). Bila dicermati, perdebatan mengenai korupsi berkaitan dengan adanya pemisahan antara ranah publik dan ranah privat (dalam term demokrasi) dalam mengiringi dinamika sejarah perekonomian yang mengarah pada kapitalisme sebagai suatu sistem ekonomi global.

Workpaper ini lahir dari kebutuhan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan yang sering muncul baik dari berbagai pihak yang skeptis maupun optimis terhadap potensi gerakan pemberantasan korupsi sebagai sebuah gerakan sosial, dan lebih-lebih lagi sebagai bagian dari gerakan demokratisasi.

II. Tesa-tesa mengenai korupsi[1]

Pemahaman yang memadai terhadap faktor pemicu, locus, dan tipologi korupsi merupakan modal yang dibutuhkan untuk membangun perlawanan bersama terhadap korupsi.

Dalam pengertian minimalis, korupsi berarti penggunaan sumber daya publik (public power) untuk memperoleh kemanfaatan (material)  pribadi ataupun kemanfaatan politik.[2]

Pengertian korupsi yang paling sering digunakan terbagi dalam tiga titik perhatian Pertama, pengertian korupsi yang berpusat pada kantor publik (public office-centered), yang didefinisikan sebagai tingkah laku dan tindakan seseorang pejabat publik yang menyimpang dari tugas-tugas publik formal untuk mendapatkan keuntungan pribadi, atau keuntungan bagi orang-orang tertentu yang berkaitan erat degannya seperti keluarga, karib kerabat dan teman. Pengertian ini, seperti terlihat juga mencakup kolusi dan nepotisme  --pemberian patronase lebih karena alasan hubungan kekeluargaan (ascriptive) daripada merit system.

Kedua, pengertian korupsi yang berpusat pada dampak korupsi terhadap kepentingan umum (public interest-centered). Dalam kerangka ini, korupsi dapat dikatakan telah terjadi jika seorang pemegang kekuasaan atau fungsionaris pada kedudukan publik melakukan tindakan-tindakan tertentu sesuai keinginan dari orang-orang yang akan memberikan imbalan, sehingga merusak kedudukannya dan kepentingan publik.

Ketiga, pengertian korupsi yang berpusat pada pasar (market centered). Dalam kerangka ini, maka korupsi adalah “lembaga” ekstra-legal yang digunakan individu-individu atau kelompok-kelompok untuk mendapat pengaruh terhadap kebijakan dan tindakan birokrasi. Karena itu, eksistensi korupsi jelas mengindikasikan, hanya individu dan kelompok yang terlibat dalam proses pembuatan keputusan yang lebih mungkin melakukan korupsi daripada pihak-pihak lain.

Luas Penyebaran Korupsi  (menurut John Girling) :

a.       Insidental-Individual, Korupsi Insidental-Individual dilakukan oleh si pelaku secara sendiri-sendiri pada suatu lingkungan/lembaga tertentu dimana sebenarnya lembaga tersebut relatif termasuk ‘bersih’ dalam hal korupsi. Korupsi semacam ini hanya dikenal pada negara-negara dengan tingkat korupsi yang rendah.

b.    Institusional-Kelembagaan, Korupsi disebut institusional apabila melanda suatu lembaga atau suatu sektor kegiatan tertentu dimana sebenarnya keseluruhan sektor atau lembaga secara lebih luas tidak korup.

c.    Sistemik-Sosial, Pada Kasus semacam ini, korupsi sudah menyerang seluruh lapisan masyarakat serta sistem kemasyarakatan. Karena itu dalam segala proses kerja sistem dari masyarakat, korupsi menjadi rutin dan diterima sebagai alat untuk melakukan transaksi sehari-hari. Disebut Korupsi sistemik karena sudah mempengaruhi tingkah laku individu pada semua tingkatan sistem ekonomi, politik, sosial dan ekonomi.

Korupsi jenis ini mempunyai beberapa ciri, yaitu :

§  Inklusif dengan lingkungan sosial-budayanya sehingga diterima sebagai kenyataan pada konteks sosial-budaya masyarakat itu sendiri.

§  Cenderung monopolistik dimana korupsi sudah menguasai semua sistem kerja masyarakat itu sehingga masyarakat sulit untuk mendapatkan atau menentukan sistem kemasyarakatan yang wajar tanpa korupsi.

§  Terorganisasi dan sulit dihindari karena korupsi sudah menjadi proses rutin dalam kehidupan sosio-ekonomi sehingga korupsi itu sendiri menjadi terorganisasi baik secara sadar atau tidak didalam seluruh sistem perilaku individu.

III. Sintesa untuk memulai Analisis Korupsi

3.1. Kerangka Analisis  Korupsi Berlapis Tiga  (menurut Aditjondro):

Korupsi Lapis Pertama, berupa suap (bribery) dimana prakarsa datang dari warga yang membutuhkan bantuan pejabat tertentu dan pemerasan (extortion) dimana prakarsa datang dari pejabat publik.

Korupsi Lapis Kedua, berupa nepotisme diantara mereka yang punya hubungan darah dengan pejabat publik, kronisme diantara mereka yang tidak punya hubungan darah dengan pejabat publik, dan korupsi di lingkaran “kelas baru”, terdiri dari semua kader pemerintah dan keluarga mereka yang menguasai semua pos basah, pos ideologis dan pos yuridis penting.

Korupsi Lapis Ketiga, berupa jejaring (chabal) yang bisa bercakup regional, nasional, maupun internasional, yang meliputi unsur pemerintahan, politisi, pengusaha dan aparat penegak hukum.

 

3.2. Kerangka analisis Korupsi Lainnya

Fenomena korupsi terbagi dua, pertama, korupsi yang terkonsentrasi pada tingkat elit atau korupsi akbar atau megakorupsi (grand corruption), dan kedua, korupsi yang dilakukan secara ‘massal’ oleh aparat birokrasi (petty corruption).

Korupsi massal di birokrasi (petty corruption) yang terjadi di Indonesia lebih banyak diakibatkan oleh struktur birokrasi patrimonial dengan relasi patron-client, sebagai turunan dari perkawinan antara    konsep kekuasaan raja (integralistik) dan diperkenalkannya sistem birokrasi modern pada era kolonialisme. Sehingga meskipun secara kerangka sistem telah menerapkan prinsip-prinsip  birokrasi modern, namun dalam prakteknya kental dengan relasi yang terpusat pada seorang patron (atasan) dan adanya ketergantungan client (bawahan).

Korupsi akbar (grand corruption) atau biasa juga disebut korupsi politik  bekerja karena adanya kekuasaan dari otoritas politik untuk kepentingan kelompok. Ini berarti adanya penyelingkuhan kepercayaan publik oleh institusi atau perseorangan yang diberi mandat. Sehingga  korupsi merupakan bentuk khusus dari gabungan pengaruh politik dan kesempatan untuk menyelewengkan wewenang guna memperoleh kepentingan pribadi atau pun kelompok.

IV. Sintesa mengenai Korupsi politik, kekuasaan dan kelompok kepentingan (M. Johnston)

Korupsi akbar bekerja karena adanya kekuasaan dari otoritas politik untuk kepentingan kelompok maka biasa juga disebut sebagai korupsi politik (political Corruption). Korupsi politik bekerja menyesuaikan dengan konteks politik, ekonomi dan budaya di negara tertentu.

Dari framework yang disusun Johnston (1987) dapat dijelaskan bahwa korupsi di satu sisi terjadi karena ketimpangan relasi antara negara dan masyarakat (aksesibilitas pada arena politik dan independensi dari elit politik). Di sisi lain, korupsi merupakan hubungan atau kaitan antara penguasaan sumber daya dan kekuasaan.

Hubungan Antara pengaruh kelompok kepentingan dan kekuasaan (Johnston, 1987)

	POLITICAL ELITES POWER
Interest group Influence		LOW	HIGH
	LOW	Fragmented Patronage (1)	Corrupt Dictator (2)
	HIGH	Interest Group Controlled (3)	Patronage Collaboration (4)

 

Fragmented patronage (1)

Kekuasaan dan pengaruh elit politik maupun elit kepentingan masih terbatas. Hal ini disebabkan karena dalam arena politik terdapat banyak pemain dengan ‘kekuatan’ relatif sama. Kondisi ini biasa terjadi pada masa transisi politik.

Corrupt Dictator (2)

Elit Politik telah mengkonsolidasikan kekuasan (oligarki) sehingga memiliki kekuasaan yang tidak terbatas dan mempunyai kontrol yang kuat ke dalam masyarakat. Korupsi yang terjadi menjadi sistemik serta merajalela di semua sektor dan tingkatan tanpa mekanisme kontrol publik.

Interest Group Controlled (3)

Kelompok kepentingan mempunyai posisi tawar yang kuat  dan menggunakan sumber daya (ekonomi) untuk mempengaruhi pengambilan kebijakan. Pada model ini, elit politik lemah dan bergantung kepada kelompok kepentingan guna membiayai aktivitas politiknya. Kondisi ini jamak dijumpai di negara-negara yang bercirikan demokrasi liberal.

Patronage Collaboration (4)

Batas antara negara dan sektor privat tidak jelas. Kolaborasi antara elit politik dan sektor privat tidak jelas. Kolaborasi antara elit politik dan kelompok kepentingan menjadikan korupsi tidak hanya sistemik tapi juga menjadi legal.

IV. Sintesa mengenai Medan Tempur Gerakan Anti Korupsi (MM. Billah)

Terdapat dua arena bermain (medan tempur) bagi gerakan sosial anti-korupsi, pertama pada tataran struktur sosial-budaya  dan kedua, struktur sosial-politik. Misi yang diemban adalah melakukan perubahan pada kedua struktur tersebut.

Dalam kaitannya dengan struktur kebudayaan, gerakan yang dilakukan menekankan pada tujuan-tujuan perlunya perubahan nilai-nilai dan aturan dasar (misalnya saja kejujuran dan keadilan), satu rangkaian keyakinan (rasionalitas, aturan dalam kehidupan bersama, hak-hak politik). Sementara pada struktur sosial, perlu ada pembaharuan lembaga dan kelembagaan (institusional reform) yang dapat memperluas partisipasi politik, akses terhadap sumber kehidupan, pemilahan dan pemisahan kekuasaan, dan pemilahan antara ranah pribadi dan ranah publik.

Maka menjadi mungkin untuk memetakan dimana medan tempur gerakan anti-korupsi :

1.  Medan tempur Utama (Struktur Kebudayaan)

a.       Yang dihadapi adalah Konsep kekuasaan Raja yang menjadi basis konsep negara integralistik.

b.      Misi yang dilakukan adalah melakukan dekontruksi terhadap konsep kekuasaan integralistik.

                       

2. Struktur Sosial (Politik)

a.       Yang dihadapi adalah penyelenggara kekuasaan negara yang tidak transparan, tidak akuntabel dan tidak bertanggungjawab; negara yang integralistik; tatanan penyelenggaraan kekuasaan yang tidak akuntable dan tidak transparan; kekuasaan yang tidak terpilah secara jelas; pemilahan antara ranah pribadi dan ranah publik yang tidak tegas; masyarakat yang terhegemoni.

b.      Sehingga misi yang harus dilakukan adalah kegiatan-kegiatan untuk mendorong munculnya penyelenggara pemerintahan daerah  yang bersih, akuntabel dan bertanggungjawab kepada rakyat; mendorong penyelenggaran pemerintahan daerah yang demokratis dimana terjadi pemilahan dan pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif; lahirnya lembaga-lembaga kontrol yang berfungsi efektif; munculnya organisasi dan kelompok masyarakat sipil yang berdaya, tercerahkannya rakyat dan meningkatnya daya kritis rakyat pada tingkat akar rumput.

V. Sintesa Gerakan Anti Korupsi sebagai Gerakan Sosial-Gerakan Demokrasi (Ervyn kaffah).

Pada paparan sebelumnya, definisi korupsi dapat  diturunkan dalam tiga titik perhatian (lihat Bagian II: Tesa-tesa mengenai Korupsi). Bagian berikut akan mencoba menguraikan lebih lanjut tesa tersebut, guna mencari sintesis baru untuk membangun gerakan antikorupsi sebagai gerakan sosial atau pun gerakan demokrasi.

  

Untuk titik perhatian pertama, Kantor Publik. Kategori ”publik” tidak mesti berarti ”negara/state”.  Di level masyarakat grass roots,  ini  akan berarti bahwa Panitia pembangunan masjid desa adalah juga pejabat publik (bagi publik desa). Sehingga penyalahgunaan sumbangan pembangunan masjid berupa dana maupun  in-natura seperti semen, genteng, dll dapat dikategorikan korupsi. Tentu saja, ini tak masuk dalam definisi korupsi dalam term perundangan di Indonesia (UU 31/1999 dan perubahannya). Kasus-kasus seperti ini pun sulit untuk diproses hukum, selain karena  pertimbangan benefit jangka pendeknya(asumsi biaya proses hukum > ketimbang pengembalian kerugian), harus diperhatikan faktor minimnya akses masyarakat grass-roots terhadap pihak terkait seperti aparat hukum maupun parlemen daerah. Namun yang ingin dikedepankan, dengan cara berpikir ini, apa yang disebut dengan korupsi menjadi lebih mudah dipahami di lingkup grass-roots.

Titik perhatian kedua, korupsi dipusatkan perhatiannya pada dampaknya bagi kepentingan publik.   Ini berarti  cara pandangnya tidak melulu harus dengan pengelompokan korupsi di pemerintahan daerah atau legislatif daerah, atau korupsi di sektor hukum dan sektor politik. Namun korupsi dapat dikelompokkan dalam  sektor maupun isu yang berkaitan langsung dengan kepentingan publik. Dengan menspesifikkan publik sebagai kelompok-kelompok gerakan demokratisasi, maka pengelompokan isu dan sektor lebih terkait dengan pengelompokan core gerakan sosial yang menjadi langgam di Indonesia. Pengelompokannya di beberapa sektor dan isu tertentu, seperti korupsi di sektor petani, sektor buruh, sektor kaum miskin kota, sektor mahasiswa; korupsi di isu perempuan, isu lingkungan dan isu buruh migran. Cara pengelompokan ini membuka peluang bagi proses internalisasi gerakan anti-korupsi di lingkup isu dan sektor tertentu.

Pola pengelompokan lainnya yang lebih umum, ialah dengan menyandingkan kepentingan publik dengan pelayanan publik oleh pemerintah. Ini berarti bahwa korupsi dapat dikelompokkan sebagai korupsi dalam pelayanan publik di berbagai bidang, misalnya bidang pendidikan, kesehatan, dsb. Hal ini cukup relevan mengingat pelayanan publik adalah tempat terjadinya pertemuan-relasi  yang intens  antara warganegara dengan pemerintah. Pola pengelompokan seperti ini akan berarti bagi agenda membangun kepedulian publik pada lingkup pelayanan publik dimaksud.

Selain itu, isu antikorupsi sebaiknya diturunkan dalam isu anggaran pro-poor dan responsif gender untuk memperluas lingkup dan memperdalam cakupannya. Selain bisa memudahkan diterimanya isu antikorupsi di beberapa gerakan lintas-isu lintas sektor, isu juga menjadi lebih mudah dicerna dan ada pertemuan dengan kepentingan langsung kelompok kelas tengah dan grass-roots. Ia juga bisa mengatasi kesulitan dalam gerakan. Berangkat dari evaluasi terhadap postur gerakan di Nusantara, pilihan strategi gerakan nampaknya harus pada gerakan berbasis isu kolektif yang melibatkan semua grup lintas-isu lintas sektor, ketimbang mengandalkan gerakan berbasis sektoral yang terkadang tidak cocok dengan konteks lokal setempat, atau gerakan berbasis isu yang punya potensi ”memperparah” adanya segmentasi gerakan rakyat, atau untuk keduanya bisa menjadi ”isu kolektif bersama” sebagai solusi untuk buruknya managemen krisis antar-elit pergerakan sosial.

Kategori/titik perhatian ketiga, memusatkan perhatian pada korupsi yang terjadi pada proses politik/proses pembuatan dan pengambilan kebijakan politik. Lebih rumit lagi, karena prakteknya adalah ”melepaskan diri/penghindaran bahkan pembusukan aturan main/kebijakan”, dalam kerangka ”ekstra-legal” atau tidak tersentuh hukum, belum diatur hukum, mengatasi hukum dengan mencari peluang kelemahan hukum, dan sejenisnya. 

Dari tiga titik perhatian tersebut, bila dikerangkakan untuk membangun sintesa yang akomodatif bagi keperluan  mengembangkan dan mengkonsolidasikan gerakan masyarakat sipil (gerakan sosial) antikorupsi, maka isu korupsi dalam aplikasinya dapat diturunkan dalam beberapa konteks tergantung pada tujuan yang ingin dicapai, antara lain :

1) Untuk membangun konektivitas isu korupsi dengan konteks gerakan demokratisasi yang luas,  gerakan sosial anti-korupsi harus diturunkan per definisi sebagai ”gerakan sosial untuk membongkar oligarki ekonomi-politik” dengan isu utama anti feodalisme-kapitalisme dan  pemiskinan struktural;

2) Untuk meningkatkan cakupan dan ruang lingkup gerakan sosial anti-korupsi melalui partisipasi masyarakat luas, isu korupsi harus diterjemahkan ke dalam konteks isu pelayanan publik dan mengedepankan dampaknya terhadap kelompok minoritas, termasuk kelompok perempuan ; selain itu definisi ”kantor publik” untuk lingkup grass-roots harus diperlebar tidak sekedar sebagai hanya berkaitan dengan pemerintah, melainkan diperluas dalam arena ”urusan bersama”.

 3) Untuk tujuan mengkonsolidasikan gerakan masyarakat sipil, isu korupsi harus diturunkan dalam skema lintas isu-lintas sektoral. Disini, dalam ruang lingkup ”isu”, korupsi dapat dikategorikan sebagai cross-cutting issues;  dan dikategorikan sebagai ”program” dalam ruang lingkup program strategis di masing-masing isu-sektor. Dalam konteks ini, peran aktivis gerakan sosial anti korupsi dapat mengambil peran sebagai tim penghubung antara berbagai blok gerakan sosial. Dengan mengambil pilihan ini, gerakan antikorupsi bisa digolongkan sebagai ”gerakan dengan basis isu-isu yang diperluas”.

***

  Mataram-Lombok, September 2005

---

[1] Sebagian materi dalam workpaper ini pernah disampaikan pada ”Diskusi Mencari Jalan Keluar Persoalan Korupsi", KPW-Partai Rakyat Demokratik Nusa Tenggara Barat, 11 Agustus 2005, di Mataram, NTB.

[2] Definisi dari World Bank.